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【资讯】姜法芹农村土地流转中的政策分析士多啤梨

发布时间:2020-11-04 04:30:19 阅读: 来源:破碎机厂家

姜法芹:农村土地流转中的政策分析

全国讯:农村土地流转中的政府,从理论上来说,应该是超越经济利益诉求的非经济人,这一特征明显地与其他经济主体区别开来。经济主体的目标定位,毫无疑义地与经济利益相连,作为经济主体的农民在农村土地流转中主要的、或者说是惟一的目标,是经济利益的最大化,是提高和增加自我的经济收益。政府在农村土地流转中,应该是公正和公平的象征,是市场的建设者,是规则的制定者,是秩序的维护者。政府的政策目标,是政策实行以后期望达到的一种理想结果。如果说,理论对实践的指导作用常常仅停留在文字上,这种现象还可以理解的话,那么政策对实践的影响似乎不应该仅仅停留在文件上,实践发展与政策目标背离的现象则尤其不容易被理解。本文以农村土地流转中的政策目标为主题,分析农村土地流转中的一些现状和原因,拟对农村土地流转在未来的发展提供一些参考。

一、政策目标:农村土地流转中的效果定位

政府在农村土地流转中的政策目标,可以从一系列的政策、文件中把脉出经纬。从1982年5月14日我国颁布的《国家建设征用土地条例》中“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”,到1993年11月14日通过的《中共中央关于建

立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“在坚持土地集体所有的前提下,延长耕地承包期,允许继承开发性生产项目的承包经营权,允许土地使用权依法有偿转让”;从1998年8月29日修订通过《中华人民共和国土地管理法》中规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,到2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,要按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,再到2010年中央“一号”对十七届三中全会中关于农村土地流转必须遵循的三个重大原则:“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”,做出了更进一步明确的规定和强调,把统筹城乡发展,扎实农业发展放在突出的位置上……诸多文字和表述中,可以看出关于农村土地流转的政策,在发展过程中经历了一个从禁止、放松,到允许、提倡的曲折历程。在中央和政府的诸多文件法规中,农村土地流转的政策目标一直围绕着两个关键词而展开,一个关键词是农民,另一个关键词是土地。对于农民来说,就是要尊重农民作为经济主体的权利,逐步放松对农民经营权的种种限制,允许农民从事多项经济活动以提高收入;对于土地来说,就是要在坚持稳定家庭承包责任制的前提下,提高农业生产的效益和效率。在农村土地流转中,通过稳定家庭承包责任制巩固集体经济,通过对土地用途实行管制确保粮食国家安全,通过推动规模经营提高农民收入,以至于达到统筹城乡发展促进社会经济发展的总体目标。所以,可以把农村土地流转中重要的政策目标归纳为三大要点:稳定家庭承包责任制巩固集体经济,对土地用途实行管制确保粮食国家安全,推动规模经营提高农民收入。

二、实证调查:农村土地流转实践中的目标错位

围绕着农村土地流转问题,就政策目标的宣传、落实、进展情况,在2009年1~2月份,2009年7~8月份,2010年2月份,我们组织学生社团中的大学生,利用寒假和暑假在河南省的部分村庄进行了问卷调查和入户访谈。问卷调查地点为郑州、濮阳、周口、南阳、安阳、新乡、洛阳、开封、许昌、平顶山、驻马店、信阳12个地市的一些村庄,入户访谈则以濮阳县、兰考县和郑州周边的农户为主。调研以农户为单元,以农户中的主要成员为访谈对象。

就调研的总体情况来看,在农村土地流转问题上,有着普遍的共性,如土地流转多为自发流转,流转合同不规范,土地流转中介服务滞后,等等,但调查结果中更引起我们重视的是,引起舆论界和理论界共鸣的一些重要文件在实践中似乎大雁无声,理论对实践的指导作用似乎停留在文字上,政策对实践的影响似乎仅仅停留文件上,甚至于产生出种种实践发展与政策目标背离的现象。

1.家庭承包责任制中的“双层经营”的背离:集体经济薄弱导致对集体经济权威和集体观念的弱化和淡化

农民的“家庭”观念普遍较强。在调研中,无论是谈到具体事件,还是涉及到某种观点,特别是在各种经济数据的核算过程中,农民习惯的用语是“俺们家”——以家庭为单位,以家庭为经济活动主体。与此形成鲜明对比的是,在大多数农村,由于“集体经济”的弱势,导致农民对“集体”的认知度很低,当然,极少数集体经济发展较好的村落,农民对集体经济的认知度是相对的另一个极端。调研的统计数据显示,89%以上的村集体,很少或者几乎没有为村民提供过相关的生产生活服务,或者说在农民看来,大部分农村集体经济没有发挥出应有的作用。

关于农村土地所有的归属问题,被调查者认为土地归国家所有占到34.2%,认为土地归村集体所有的占到18.3%,认为土地归生产小组所有的占到18.1%,认为土地归家庭或个人所有的占到29.4%。在农村土地承包经营权流转过程中,经过村委会等机构同意的占到28.9%,没有或者不知道应该如何做法的,分别占到34.2%和36.9%,也就是说,71.1%的农户,在农村土地流转过程中,忽视或漠视村级经济组织的作用和功能。调查表显示,解决土地承包纠纷的途径,亲邻调解协调的占到55.3%,村委会或乡人民政府调解的占17.4%;有法院或中介组织调解的占7.9%,由其他方式如武力解决、僵持等等的,占到19.4%。

在关于“企业等经营性主体通过什么方式取得农村集体经营性建设用地”的问题中,调查问卷显示,与当地政府协商的占21.1%;与农村集体组织签订协议的占39.4%;与农村承包经营户签订协议的占到39.5%。

据我们了解,2008年十七届三中全会以后,河南省各级政府普遍重视土地流转中介服务工作,截止到2009年底,各个地市县乡都建立有农村土地流转服务中心,然而在调研中,知道有农村土地流转相关的服务机构的占到5.2%,回答没有或不清楚的,分别占到47.5%和47.3%,90%以上的农民对此了解甚少,更谈不上使用或利用问题。

2.农村土地流转与重视粮食生产的背离:农村土地流转的非农化倾向明显,导致粮食生产总量的减少

长期以来,中央一直实行最严格的土地管制政策,严格限制耕地数量的减少,确保国家粮食安全。但在农村土地流转中的直接利益相关者,是地方政府和农户。地方政府的目标是追求GDP指标的最大化,农户的目标是土地所带来的经济利益最大化。在国家对种粮补贴处于目前水平的情况下,非粮食生产无疑更符合地方政府和农户的利益。调查资料显示,农村土地承包经营权流转的去向,种养加大户的占到13.1%,专业合作组织占到2.6%,大型企业占到7.8%,一般农户的占到38.8%,另外的37.7%,流转到明显的、直接的非农用途中。

更为应该引起重视的是,农村土地的非农和非粮食化,在农户和农民看来,是无所谓的事情。在关于“农村土地承包经营权流转时有没有改变土地的农业用途”的调查中,明确回答有的占到34.2%,没有的占到44.7%,不知道的占到21.1%,即五分之一的农民对此是无所谓态度。关于“改变农村土地权属和用途时是否办理过土地变更登记手续”的调查,被调查者中的肯定回答占到21.1%,否定回答占到44.7%,另外还有34.2的被调查者,不知道需要办理相关手续和登记。关于“用地单位和个人将集体所有的土地用于非农业建设的,是否由县或县以上人民政府登记造册、核发证书、确认建设用地使用权”的问题,被调查者的肯定回答占到34.1%,否定回答占到29.1%,更多的被调查者是“不知道”有相关规定,占到被调查者的36.8%。

3.推动规模经营与提高农民收入的背离:目前的农村土地流转,远远达不到促使农业生产规模经营的理想状态,所以对于提高农民收入的作用也是微不足道的

在被调查的农户中,家庭的年收入在5000以下的占到21.5%,10000以下的占到27.5%,10001~20000元的,占到24.13%,20001~30000元的,占到12.12%,30000元以上占14.75%。关于家庭收入的主要来源,被调查者中种地为主的占到66.3%,自己经营小本生意6.06%,在本地企业打工12.06%,外出务工8.22%,自己创办企业7.36%。对于土地的规模经营,农民在态度上是积极的,但在实践中则是很谨慎的。调查对象中人均的耕地面积,在0.5亩以下的占到13.1%,人均0.5~1亩的占到21.0%,人均1~2亩的占到50%,人均2亩以上的占到15.9%。绝大多数调查对象的人均耕地,属于农村地区的平均水平。在关于“是否赞成在中国现阶段对于土地经营实现规模化”的问题,被调查农民回答赞成的占到65.7%,不赞成的占到23.6%,无所谓的占10.7%。关于“是否愿意把自己承包的土地流转出去”的问题,被调查者回答愿意的占到31.5%,不愿意的占到57.8%,说不清的占到10.7%。关于不愿意土地流转的原因,选择“土地是自己现在和以后的保障”的占到47.3%,满足于土地收益的占到16.8%,因为流转收益太低的占到15.7%,因为其他原因的占到10.2%。关于愿意土地流转的原因,选择“种地太辛苦”或因为土地流转的收益高16.2%,常年在外工作或劳动力不足的的占到48.8%,土地太分散10.5%,其他原因的占到24.5%。

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