【资讯】姜法芹农村土地流转中的政策分析士多啤梨

发布时间：2020-11-04 04:30:19 阅读：次来源：破碎机厂家

姜法芹：农村土地流转中的政策分析

全国讯:农村土地流转中的政府，从理论上来说，应该是超越经济利益诉求的非经济人，这一特征明显地与其他经济主体区别开来。经济主体的目标定位，毫无疑义地与经济利益相连，作为经济主体的农民在农村土地流转中主要的、或者说是惟一的目标，是经济利益的最大化，是提高和增加自我的经济收益。政府在农村土地流转中，应该是公正和公平的象征，是市场的建设者，是规则的制定者，是秩序的维护者。政府的政策目标，是政策实行以后期望达到的一种理想结果。如果说，理论对实践的指导作用常常仅停留在文字上，这种现象还可以理解的话，那么政策对实践的影响似乎不应该仅仅停留在文件上，实践发展与政策目标背离的现象则尤其不容易被理解。本文以农村土地流转中的政策目标为主题，分析农村土地流转中的一些现状和原因，拟对农村土地流转在未来的发展提供一些参考。

一、政策目标：农村土地流转中的效果定位

政府在农村土地流转中的政策目标，可以从一系列的政策、文件中把脉出经纬。从1982年5月14日我国颁布的《国家建设征用土地条例》中“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”，到1993年11月14日通过的《中共中央关于建

立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”;从1998年8月29日修订通过《中华人民共和国土地管理法》中规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，到2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，再到2010年中央“一号”对十七届三中全会中关于农村土地流转必须遵循的三个重大原则：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”，做出了更进一步明确的规定和强调，把统筹城乡发展，扎实农业发展放在突出的位置上……诸多文字和表述中，可以看出关于农村土地流转的政策，在发展过程中经历了一个从禁止、放松，到允许、提倡的曲折历程。在中央和政府的诸多文件法规中，农村土地流转的政策目标一直围绕着两个关键词而展开，一个关键词是农民，另一个关键词是土地。对于农民来说，就是要尊重农民作为经济主体的权利，逐步放松对农民经营权的种种限制，允许农民从事多项经济活动以提高收入;对于土地来说，就是要在坚持稳定家庭承包责任制的前提下，提高农业生产的效益和效率。在农村土地流转中，通过稳定家庭承包责任制巩固集体经济，通过对土地用途实行管制确保粮食国家安全，通过推动规模经营提高农民收入，以至于达到统筹城乡发展促进社会经济发展的总体目标。所以，可以把农村土地流转中重要的政策目标归纳为三大要点：稳定家庭承包责任制巩固集体经济，对土地用途实行管制确保粮食国家安全，推动规模经营提高农民收入。

二、实证调查：农村土地流转实践中的目标错位

围绕着农村土地流转问题，就政策目标的宣传、落实、进展情况，在2009年1~2月份，2009年7~8月份，2010年2月份，我们组织学生社团中的大学生，利用寒假和暑假在河南省的部分村庄进行了问卷调查和入户访谈。问卷调查地点为郑州、濮阳、周口、南阳、安阳、新乡、洛阳、开封、许昌、平顶山、驻马店、信阳12个地市的一些村庄，入户访谈则以濮阳县、兰考县和郑州周边的农户为主。调研以农户为单元，以农户中的主要成员为访谈对象。

就调研的总体情况来看，在农村土地流转问题上，有着普遍的共性，如土地流转多为自发流转，流转合同不规范，土地流转中介服务滞后，等等，但调查结果中更引起我们重视的是，引起舆论界和理论界共鸣的一些重要文件在实践中似乎大雁无声，理论对实践的指导作用似乎停留在文字上，政策对实践的影响似乎仅仅停留文件上，甚至于产生出种种实践发展与政策目标背离的现象。

1.家庭承包责任制中的“双层经营”的背离：集体经济薄弱导致对集体经济权威和集体观念的弱化和淡化

农民的“家庭”观念普遍较强。在调研中，无论是谈到具体事件，还是涉及到某种观点，特别是在各种经济数据的核算过程中，农民习惯的用语是“俺们家”——以家庭为单位，以家庭为经济活动主体。与此形成鲜明对比的是，在大多数农村，由于“集体经济”的弱势，导致农民对“集体”的认知度很低，当然，极少数集体经济发展较好的村落，农民对集体经济的认知度是相对的另一个极端。调研的统计数据显示，89%以上的村集体，很少或者几乎没有为村民提供过相关的生产生活服务，或者说在农民看来，大部分农村集体经济没有发挥出应有的作用。

关于农村土地所有的归属问题，被调查者认为土地归国家所有占到34.2%，认为土地归村集体所有的占到18.3%，认为土地归生产小组所有的占到18.1%，认为土地归家庭或个人所有的占到29.4%。在农村土地承包经营权流转过程中，经过村委会等机构同意的占到28.9%，没有或者不知道应该如何做法的，分别占到34.2%和36.9%，也就是说，71.1%的农户，在农村土地流转过程中，忽视或漠视村级经济组织的作用和功能。调查表显示，解决土地承包纠纷的途径，亲邻调解协调的占到55.3%，村委会或乡人民政府调解的占17.4%;有法院或中介组织调解的占7.9%，由其他方式如武力解决、僵持等等的，占到19.4%。

在关于“企业等经营性主体通过什么方式取得农村集体经营性建设用地”的问题中，调查问卷显示，与当地政府协商的占21.1%;与农村集体组织签订协议的占39.4%;与农村承包经营户签订协议的占到39.5%。

据我们了解，2008年十七届三中全会以后，河南省各级政府普遍重视土地流转中介服务工作，截止到2009年底，各个地市县乡都建立有农村土地流转服务中心，然而在调研中，知道有农村土地流转相关的服务机构的占到5.2%，回答没有或不清楚的，分别占到47.5%和47.3%，90%以上的农民对此了解甚少，更谈不上使用或利用问题。

2.农村土地流转与重视粮食生产的背离：农村土地流转的非农化倾向明显，导致粮食生产总量的减少

长期以来，中央一直实行最严格的土地管制政策，严格限制耕地数量的减少，确保国家粮食安全。但在农村土地流转中的直接利益相关者，是地方政府和农户。地方政府的目标是追求GDP指标的最大化，农户的目标是土地所带来的经济利益最大化。在国家对种粮补贴处于目前水平的情况下，非粮食生产无疑更符合地方政府和农户的利益。调查资料显示，农村土地承包经营权流转的去向，种养加大户的占到13.1%，专业合作组织占到2.6%，大型企业占到7.8%，一般农户的占到38.8%，另外的37.7%，流转到明显的、直接的非农用途中。

更为应该引起重视的是，农村土地的非农和非粮食化，在农户和农民看来，是无所谓的事情。在关于“农村土地承包经营权流转时有没有改变土地的农业用途”的调查中，明确回答有的占到34.2%，没有的占到44.7%，不知道的占到21.1%，即五分之一的农民对此是无所谓态度。关于“改变农村土地权属和用途时是否办理过土地变更登记手续”的调查，被调查者中的肯定回答占到21.1%，否定回答占到44.7%，另外还有34.2的被调查者，不知道需要办理相关手续和登记。关于“用地单位和个人将集体所有的土地用于非农业建设的，是否由县或县以上人民政府登记造册、核发证书、确认建设用地使用权”的问题，被调查者的肯定回答占到34.1%，否定回答占到29.1%，更多的被调查者是“不知道”有相关规定，占到被调查者的36.8%。

3.推动规模经营与提高农民收入的背离：目前的农村土地流转，远远达不到促使农业生产规模经营的理想状态，所以对于提高农民收入的作用也是微不足道的

在被调查的农户中，家庭的年收入在5000以下的占到21.5%，10000以下的占到27.5%，10001~20000元的，占到24.13%，20001~30000元的，占到12.12%，30000元以上占14.75%。关于家庭收入的主要来源，被调查者中种地为主的占到66.3%，自己经营小本生意6.06%，在本地企业打工12.06%，外出务工8.22%，自己创办企业7.36%。对于土地的规模经营，农民在态度上是积极的，但在实践中则是很谨慎的。调查对象中人均的耕地面积，在0.5亩以下的占到13.1%，人均0.5~1亩的占到21.0%，人均1~2亩的占到50%，人均2亩以上的占到15.9%。绝大多数调查对象的人均耕地，属于农村地区的平均水平。在关于“是否赞成在中国现阶段对于土地经营实现规模化”的问题，被调查农民回答赞成的占到65.7%，不赞成的占到23.6%，无所谓的占10.7%。关于“是否愿意把自己承包的土地流转出去”的问题，被调查者回答愿意的占到31.5%，不愿意的占到57.8%，说不清的占到10.7%。关于不愿意土地流转的原因，选择“土地是自己现在和以后的保障”的占到47.3%，满足于土地收益的占到16.8%，因为流转收益太低的占到15.7%，因为其他原因的占到10.2%。关于愿意土地流转的原因，选择“种地太辛苦”或因为土地流转的收益高16.2%，常年在外工作或劳动力不足的的占到48.8%，土地太分散10.5%，其他原因的占到24.5%。